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乔润令农村集体建设用地是未来用地的新领域

2019-12-07 来源:新营租房网

  土地,是人类社会生存和发展的基础,是一切生产和经营活动不可缺少的基本要素。日前,在北京举行的2018第三届文旅产业巅峰大会上,国家发改委城镇中心原副主任、现中心智库副理事长乔润令发表了题为《文旅产业土地利用的新空间》主旨演讲,引起了各方的广泛关注和强烈反响。

  乔润令先生在演讲中指出,目前中国城镇化进程中呈现的另类四大现象:一是随着中国城镇化推进,农村土地不减反增;二是中国城镇建设用地和农村用地标准远超国家标准;三是中国多地城镇正在收缩;四是随着中国大量农民进城,宅基地大范围增加。

  “宅基地是土地利用的新空间”乔润令先生表示,第一,土地控制数量扩张,提高土地利用率。从十八大开始一直到今年的人民代表大会,这个趋势都在进行。201 年的《中央城镇化工作会议》提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”,2014年《国家新型城镇化规划》又明确要求“严格控制城市便捷无序扩张”。

  另外,国家也采取了新的措施,划定城市边界、耕地边界、生态红线。划定了以后,十年可以微调一次。那就意味着不能随意的扩大城市的边界。从政府机构的整合来看,关键是规划部门的重组。规划部门整体上从住建部门剥离出来,从组织机构上转变职能思路。规划从外延扩张型转变为存量优化型,即规划本身也要发生重大的变革。

  以上这些标志性的意义在于扩张型的新城新区建设已经进入尾声了,城市发展将从面积、数量的扩张转向品质和功能的提升。

  第二,新导向鼓励利用四荒地和集体建设用地发展旅游业。最近三年来,政策是鼓励利用集体建设用地、四荒地来发展旅游、特色小镇、田园综合体。

  去年12月,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部和住房城乡建设部联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,意见规定严控新增建设用地规模,全面实行建设用地增减挂钩政策,不得占用永久基本农田。合理控制特色小镇四至范围,规划用地面积控制在 平方公里左右,其中建设用地面积控制在1平方公里左右,旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽。

  这表明发展旅游、特色小镇和田园综合体要严格控制新增建设用地规模,在存量上做文章。

  第三,不同区域的土地开发重点加速分化。中国经济,各个区域经济在分化,人口流向在分化,土地利用也将出现重大的分化。

  高价值地区的土地利用政策已经发生逆转。所谓高价值地区,就是大中城市周边和东南沿海地区。特色小镇以存量土地的再利用为主,而城市更新是低效用地的再开发。中部地区的土地政策将聚焦农村集体建设用地,伴随着农村三权分置的改革,农村集体建设用地将成为旅游用地的主流。另外,经济空间和城镇人口收缩的东北、中西部一些地区不同类型的土地如何利用,还需要探索研究。

  所以说,政策和市场的走向正在十字路口,中国的人口流向发生了很大变化,是机遇还是挑战呢?不同类型的土地开发价值需要重新评估,这个可能是非常需要的。

  第四,农村集体建设用地政策的重大调整。最关键的是宅基地。因为宅基地属于农村建设用地,农地永远是农地,不能改变用途的。农村宅基地实行所有权、资格权、使用权三权分置。

  2018年中央1号文件指出:落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。最大的亮点就是农民能以出租、合作等方式盘活利用空间宅基地的使用权,城市工商资本可以下乡合作开发宅基地的使用权,因此宅基地是土地利用的新空间。

  第五,农村宅基地是未来最大的用地空间。目前宅基地的三权分置政策正在实验过程当中。三权分置确定后,要解决以下的五个问题:一是宅基地转让可否跨区域;二是银行能不能抵押贷款,现在全国有 0多个试点正在进行银行抵押贷款的试点;三是防止搞房地产,但可以建租赁房;四是如何转化成产业用地;五是如何进行市场化交易。

  乔润令表示,预计在2019年末,这几大问题或被逐步破解。宅基地制度在三权分置基础上继续改革,使用权可以入市交易,一是止住乡村衰败、增加农民收入,这振兴乡村的关键一环;二是发展特色小镇、田园综合体,为乡村旅游提供了最大的潜在用地,意义重大。宅基地新政策及其后续融资政策的完善,为城市资本开辟了道路。

  那么,农村土地该如何流转呢?市场化?

  第一,通过政府获得国有建设用地。国有土地除了住宅用地,还有工业用地,商业、旅游等事业发展用地、公共设施用地等,其中旅游用地可能需重新分类。

  第二,从村集体手中获得的集体产权土地。这是土地利用的新空间。

  集体产权土地有三种:承包地、四荒地和林地、集体建设用地。这三种集体土地现有的特点有三个,一是产权归集体,农民只有承包权、使用权;二是不能抵押贷款、不能向村集体经济组织之外的人和组织流转出让;三是实行用途管制,非经规划和政府征用,集体土地不能转换用途。承包地,包括基本农田、一般性农田;集体体建设用地也分三类,第一类叫做经营性集体建设用地,这个在整个集体建设用地当中占比不超过10%,可直接入市;第二类,公共建设用地;第三类也是最关键的,就是宅基地。宅基地为什么有那么大的空间呢?因为农民占了大量的宅基地,随着两三亿人进城,宅基地不减反增,这是下一步发展最大的土地红利空间的所在。

  第三,农村可用的资源是土地与农村集体资产,要充分利用这些可用资源。

  农村有资源型资产,包括土地、山泉河流等;也有经营性资产,就是集体经济;此外还有非经营性资产,主要是用于公共服务,如集体经济组织出资的农村教育、文化、卫生等设施等。这三类资产分布不同,是农村集体的主要财产。

  那么,下一步改革的方向,就是确权。

  对于资源性的资产,确权后可以把经营权流转给需要的人,同时贷款抵押,一旦试点成功,可以贷款抵押;非经营性资产,确权估值后采用PPP模式进行运营。经营性资产,确权后也可交易出让,合作经营。

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